Rechtsprechung

die rechtliche Beurteilung von Arbeitskampfmaßnahmen deshalb, weil durch die Ausübung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Betätigungsfreiheit regelmäßig in ebenfalls verfassungsrechtlich geschützte Rechtspositionen des unmittelbaren Kampfgegners oder von Dritten eingegriffen wird. Es bedarf daher einer Abwägung kollidierender Rechtspositionen.[9]

Dafür, wie diese bei Beteiligung von Dritten vorzunehmen ist, gibt es freilich noch keine gefestigte Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts. Das Gericht hat das Verhältnismäßigkeitsprinzip bisher in erster Linie im Hinblick auf den Ausgleich der Interessen der Arbeitskampfparteien untereinander entwickelt.[10] Insbesondere auch die Abwägungsformel des Bundesarbeitsgerichts ist für die Beteiligung Dritter am Rechtsstreit nur bedingt geeignet:

„Das Abwägungspostulat der Verhältnismäßigkeit erfordert stets eine Würdigung, ob ein Kampfmittel zur Erreichung eines rechtmäßigen Kampfziels geeignet und erforderlich und bezogen auf das Kampfziel angemessen (proportional bzw. verhältnismäßig im engeren Sinn) eingesetzt worden ist.“[11]

Abgewogen wird nur die Eignung und Verhältnismäßigkeit des Kampfmittels gemessen am selbstgesetzten Kampfziel. Das Gericht begrenzt also nicht den Umfang der Schädigung durch den Arbeitskampf als solche. Gegenüber dem Kampfgegner kann es das auch nicht, weil es andernfalls eine Tarifzensur vornehmen würde: Entschiede das Gericht darüber, inwieweit der Arbeitskampf den Kampfgegner schädigen darf, würde es über die Machtbalance und damit mittelbar über das Verhandlungsergebnis bestimmen. Das wäre mit dem Verbot der Tarifzensur nicht zu vereinbaren;[12] die Tarifeinigung soll sich gerade im freien Spiel der Kräfte der Arbeitskampfparteien finden. Deshalb überprüft das Bundesarbeitsgericht auch nicht die Angemessenheit von Angriffskampfmitteln.[13]

Was gegenüber dem Kampfgegner angemessen ist, weil er seinerseits auf Arbeitskampfmittel zur Wahrung seiner Interessen zurückgreifen kann, hilft Dritten, die von den Folgen des Arbeitskampfes betroffen sind, nicht weiter. Ihre Interessen finden in der Formel des Bundesarbeitsgerichts keinerlei Berücksichtigung. Deshalb besteht trotz des Rückgriffs auf den bekannten Topos „Verhältnismäßigkeitsprinzip“ erhebliche Rechtsunsicherheit. Klar ist zwar, dass die Beeinträchtigung kollidierender Grundrechtspositionen Dritter eine Einschränkung des Streikrechts rechtfertigen kann.[14] Eine echte Abwägung zwischen der Koalitionsfreiheit und ihren Belangen ist jedoch wegen der Gefahr der Tarifzensur stets schwierig.[15] Deshalb wird bei der Abwägung mit den Interessen der Gegenseite regelmäßig nicht nur die Höhe der Tarifforderung, sondern auch der Umfang der wirtschaftlichen Nachteile, die sie durch die Arbeitskampmaßnahme erleidet, ausgeklammert.[16] Es entspricht nämlich gerade dem Wesen der Arbeitskampfmaßnahme, dass der Gegenseite wirtschaftliche Schäden zugefügt werden sollen.[17]

Das trifft auf Dritte nicht zu. Deshalb bezieht ihnen gegenüber die Rechtsprechung die absolute Höhe der Schäden, die durch die Arbeitskampfmaßnahme entstehen, in die Abwägung ein. Das ArbG Nürnberg verbat den Arbeitskampf bei der Bahn mit dem Argument, es drohten „immense wirtschaftliche Schäden“ für die Volkswirtschaft insgesamt;[18] das LAG Sachsen hat in seiner Entscheidung darauf abgestellt, wie groß die Schäden sind, die Dritten durch den Arbeitskampf drohen.[19] Weiterhin ausgeklammert bleibt jedoch auch bei der Abwägung mit Drittinteressen die Höhe der Tarifforderung – das erfordert das Verbot der Tarifzensur. Eine solche kommt nur in Betracht, wo die Streikforderung gezielt auf die wirtschaftliche Existenzvernichtung des Gegners gerichtet wäre oder wenn sämtliche Dienstleistungen gänzlich zum Erliegen kommen.[20]

Indem sie weiterhin die Höhe der Tarifforderung aus der Abwägung ausklammert, kommt die Rechtsprechung zu einer konkret-abstrakten Abwägung: Sie vergleicht die konkret drohenden Eingriffe in die Grundrechte Dritter mit der abstrakten Größe der Tarifautonomie als solcher.[21] Das führt sie dazu, den absolut zulässigen Umfang von Drittschädigungen zu begrenzen ohne auf die Tarifforderung abzustellen. Letztlich wird die Abwägung damit auf der Ebene geführt, wie weit Arbeitskämpfe allgemein zu Lasten Dritter gehen dürfen. Dabei kommt es darauf an, wie hoch der Schaden der Dritten durch den konkreten Arbeitskampf ist. Die Rechtsprechung vergleicht somit letztlich nicht das konkrete Interesse der Arbeitnehmerseite an einer Streikmaßnahme mit den entstehenden Schäden, sondern betrachtet nur die absolute Höhe der eintretenden Schäden. Für die Höhe des Schadens kommt es darauf an, in welchem Umfang tatsächlich Personen und die Allgemeinheit von einem Streik betroffen sind und ob bzw. welche Ausweichmöglichkeiten für Betroffene bestehen. Außerdem ist relevant, welche Rechtsgüter betroffen sind.[22]

Um diesen Schaden Dritter in erträglichen Maßen zu halten, lassen die Gerichte Eingriffe in das Streikrecht zu. Bisher wichtigstes Instrument zur Wahrung der Interessen Dritter ist in der Verpflichtung der Arbeitskampfparteien durch die Rechtsprechung, Notdienste zu schaffen, anzunehmen, um so die Schäden der Allgemeinheit zu begrenzen.[23] Notstandsarbeiten sind die Arbeiten, die die Versorgung der Bevölkerung mit lebensnotwendigen Diensten und Gütern während eines Arbeitskampfs sicherstellen sollen.[24] Deren grundsätzliche Notwendigkeit wird von den Sozialpartnern ebenso wie von Rechtsprechung und Lehre anerkannt.[25] Dass demnach etwa die Versorgung der Bevölkerung mit Blutkonserven gesichert sein muss, versteht sich von selbst.[26] Der Begriff des Notdienstes geht jedoch über eine Notfallversorgung im engeren Sinn hinaus: Gemeint ist ein Mindestmaß an Versorgung, bei einem Lokführerstreik ein eingeschränkter Fahrbetrieb.[27] Mehr als bloßer Notdienst im technischen Sinne, sondern wirkliche Mindestversorgung.[28]

Als schadensmindernd hat das LAG Sachsen angesehen, dass die Streiks der Lokführer bei der Deutschen Bahn AG stets rechtzeitig vorher angekündigt wurden, um anderweitige Dispositionen der Kunden zu ermöglichen.[29] Deshalb musste es zu der Frage, ob eine solche Vorankündigungspflicht besteht, nicht Stellung nehmen. Es ist jedoch naheliegend, dass es eine solche annehmen würde – wie es das ArbG Berlin dann auch getan hat.[30] Der Eingriff in das Streikrecht der Arbeitnehmer ist insofern gering, weil eine Vorankündigung des Streiks den wirtschaftlichen Druck auf den Arbeitgeber kaum verringert – er verliert die Einnahmen der Kunden, die zu einem anderen Anbieter wechseln genauso wie er sie durch einen Streik verlieren würde.

Manche gehen davon aus, dass das ArbG Chemnitz[31] und auch das LAG Sachsen[32] neben die praktische Konkordanz noch das „Gemeinwohl“ als allgemeine Arbeitskampfschranke treten lassen.[33] Als zusätzliche Schranke neben der praktischen Konkordanz stößt eine allgemeine Gemeinwohlbindung auf berechtigte Kritik.[34] Allerdings hat wohl auch das ArbG Chemnitz und das LAG Sachsen das Gemeinwohl nur als Verkürzung für die im Rahmen der praktischen Konkordanz zu beachtenden Rechte Dritter verwandt. Diese freilich ist unumstritten.

Die bisher nur rudimentäre Rechtsprechung wird in der Literatur weitergedacht. Im Ausgangspunkt herrscht weitgehende Zustimmung, dass der Ausgleich zwischen den Interessen Dritter und dem Streikrecht auf der Grundlage des Verhältnismäßigkeitsprinzips insbesondere dadurch gelingen kann, dass durch Notdienste die Interessen der Dritten gewahrt werden.[35]

Wie freilich die Konkordanz im Einzelnen de lege lata herzustellen ist, ist umstritten. Einigkeit besteht, dass sich jedenfalls das Grundrecht auf Leben und körperliche Integrität gegenüber dem Streikrecht durchsetzen wird.[36] Deshalb halten viele einen Streik in Bereichen wie etwa der öffentlichen Wasserversorgung, in Intensiv-, Entbindungs- oder Dialysestationen von Krankenhäusern generell für unzulässig.[37] Andere bestreiten das Bestehen eines generellen Streikverbotes auch in diesen Bereichen; Däubler lässt beispielsweise einen angekündigten eintägigen Streik in der Wasserversorgung zu.[38]

Bei Versorgungsleistungen, die nicht im eigentlichen Sinne Leben oder Gesundheit der Bevölkerung betreffen, ist man sehr viel großzügiger bei der Zulassung von Streiks. Hier hält man die Verfügbarkeit einer elementaren Grundversorgung für ausreichend. Deren genauer Umfang ist freilich wiederum streitig. Bayreuther verlangt bei einem Streik beim Eisenbahnverkehr jedenfalls ab einer gewissen Streikdauer die Sicherstellung einer verlässlichen Minimalversorgung.[39]Greiner dagegen hält grundsätzlich auch einen vollständigen Bahnstreik für zulässig, soweit andere Verkehrsmittel die Bedürfnisse der Bevölkerung hinreichend decken könnten.[40]

Vereinzelt sind dagegen Forderungen geblieben, die Tarifforderung selbst zu überprüfen.[41] Sie werden ganz überwiegend wegen eines Verstoßes gegen das Verbot der Tarifzensur abgelehnt.[42]

Auf breite Zustimmung stoßen Verfahrensregelungen; sie sollen einem Arbeitskampf im Bereich der Daseinsvorsorge seine Schärfe nehmen. Vorgeschlagen werden die obligatorische Durchführung eines Schlichtungsverfahrens[43] sowie die Schaffung einer angemessenen Vorankündigungspflicht vor der Einleitung von Arbeitskampfmaßnahmen.[44]Häufig gefordert wird auch, die Durchführung einer Urabstimmung zur Voraussetzung von Arbeitskampfmaßnahmen zu machen.[45]

Da sich solche Postulate überwiegend nur auf Grundlage des Verhältnismäßigkeitsprinzips de lege lata umsetzen lassen, konstatiert die Literatur ein deutliches Bedürfnis nach einer gesetzlichen Regelung des Arbeitskampfes zumindest in der Daseinsvorsorge. Eine solche sei erforderlich, um die Öffentlichkeit vor Arbeitskämpfen in Permanenz zu schützen und um die Funktionsfähigkeit des Tarifsystems zu bewahren.[46] Als Element einer Regelung wird neben den oben Vorgeschlagenen (Verpflichtung zu Notdiensten, Schlichtungs- und Vorankündigungspflichten) eine gesetzliche Definition von Kriterien für die Verhältnismäßigkeitsprüfung genannt.[47]

Einen zusammenhängenden Regelungsvorschlag machte schon 1988 der Entwurf eines Gesetzes zur Regelung kollektiver Arbeitskonflikte der Arbeitsrechtler Birk/Konzen/Löwisch/Raiser/Seiter.[48] Der sogenannte Professorenentwurf strebt eine umfassende gesetzliche Regelung von Arbeitskämpfen an; damit greift er über den Bereich des hiesigen Gesetzesentwurfes weit hinaus. Die dort vorgeschlagenen Regelungen entschärfen jedoch auch Arbeitskämpfe in der Daseinsvorsorge entscheidend und sind vielfach Vorbild für schon oben referierten Regelungsvorschläge in der jüngeren Literatur, die sich speziell auf Arbeitskämpfe in der Daseinsvorsorge beziehen.

Der Entwurf von 1988 enthielt nicht nur die Pflicht, vor dem Beginn eines Arbeitskampfes ein Schlichtungsverfahren zu durchlaufen (§ 4), sondern auch, vorher eine Urabstimmung durchzuführen (§ 6). Der Entwurf kannte schließlich auch materielle Schranken für die Ausübung des Arbeitskampfrechts: Neben dem allgemeinen Übermaßverbot (§ 2 Abs. 2) sind insbesondere die §§ 10f. einschlägig. Nach § 10 mussten auch im Arbeitskampf die notwendigen Erhaltungsarbeiten durchgeführt werden. Im vorliegenden Kontext besonders relevant ist jedoch § 11, der den Kampfparteien auferlegte, für eine Mindestversorgung zu sorgen, welche die elementaren persönlichen, sozialen und staatlichen Bedürfnisse befriedigt (Abs. 1). Hier geht es um den Schutz von Drittinteressen.[49] Insbesondere angesprochen waren dabei die Arbeitsbereiche der Daseinsvorsorge, welche in § 11 Abs. 2 des Entwurfes exemplarisch aufgezählt wurden.[50] Ihre Abgrenzung war recht großzügig. Hierzu sollten unter anderem „Nahrung und Gesundheit“, „Energie und Wasser“ oder ganz allgemein „Verkehr“ gehören. Freilich ist je nach der Bedeutung des Schutzesgutes ein unterschiedliches Maß an Mindestversorgung sicherzustellen.[51] Nach § 11 Abs. 3 musste die Streikabsicht (auch) der Öffentlichkeit drei Tage vor dem avisierten Beginn des Streiks mitgeteilt werden.

Andere umfassende Regelungsvorschläge sind die Erwägungen Löwischs, der nicht nur Urabstimmungen und eine Schlichtung zur Voraussetzung eines Arbeitskampfes machen möchte, sondern auch die staatliche Befugnis, Arbeitskämpfe für eine bestimmte Zeit zu suspendieren, befürwortet.[52] Etwas weniger weit, aber in eine ähnliche Richtung gehen die Vorschläge von Heinze, der ebenfalls befürwortet, eine Schlichtung zur Voraussetzung des Arbeitskampfes zu machen sowie das Verhältnismäßigkeitsprinzip inklusive Notdienst- und -erhaltungsarbeiten gesetzlich zu regeln.[53] Auch Rieble hat bereits einen Vorschlag für die gesetzliche Regelung von Arbeitskämpfen unterbreitet, der auf die verbreitet geforderten Elemente – Schlichtungsobliegenheit, Urabstimmung, Ankündigungsfristen und Beschränkungen für den Bereich der Daseinsvorsorge im Sinne einer Mindestversorgung – setzt.[54]